所以，审计机关是行政机关的一部分，行使行政监督权。

[66] 参见杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第398页。[45] （三）作为行政程序瑕疵法律后果的忽略不计 《联邦德国行政程序法》第46条规定了行政程序瑕疵之撤销请求权的消灭情形，即不存在无效情形的行政行为，其成立违反程序、方式或土地管辖规定，而其违反显然不影响实体决定者，不得仅因之而请求废弃。

法院的理由是，被告曾与该公司订立合同，约定若不向该公司授予本案之行政许可，则需承担赔偿义务。应参与行政处分作成之其他机关已于事后参与。[84]这就面临一个问题：同样的瑕疵在行政复议阶段是可补正的，到了行政诉讼阶段却被确认违法。[88]此时，可补正与确认违法虽不得并用，但视为（自始）合法本就是忽略不计的另一种表述。（一）违反自然公正原则之法律后果 在英国，究竟什么样的行政程序才算满足自然公正原则？答案并不简单。

[77]这些权利主要包括：要求行政机关中立地作出决定、要求行政机关为其所作决定说明理由、对已作出的决定有权申辩、对即将面临的不利处分有权获知。本文拟借鉴域外法治发达国家的经验，通过分析作为两大法系代表的英国、德国及受二者影响之国家（地区）的实践状况与立法经纬，以期在全面正确认识行政程序瑕疵法律后果的基础上，为我国将来制定行政程序法典提供智识参考。[6]或许是因为工学裁量一词让人感到有工学领域专家自律的语感，但真正成为问题的并不是科学技术人员的知识本身，而是行政带有一定价值判断、作为合乎要件之判断基准使用的知识见识，[7]工学裁量的概念并未获得日本学界接受，但这种对专门技术的区分却颇有启发意义。

之所以规制法第24条第2款规定，内阁总理大臣在作出核反应堆设置许可时，必须就是否符合该条第1款第3项（限于技术能力部分）和第4项所定的核反应堆设置许可基准事前听取并尊重核能委员会的意见，就是考虑到上述核反应堆设施安全性审查的特质，其目的就是委诸内阁总理大臣在尊重核能委员会（拥有各专门领域的学识经验者等）基于科学、专门技术知识的意见基础上，就是否合乎上述各项所定的基准作出合理判断。该法第23条规定，设置用于实验研究等的核反应堆必须获得核能规制委员会的许可。第二，负证明责任的当事人在客观上处于无法解明事案的状况。在伊方核反应堆设置许可的撤销诉讼中，虽然伊方最高裁判决用判决时的科学技术水准来审查安全性行政判断的合法性，确认了风险行政机关及时更新相关措施的义务，有助于缓解因诉讼长期化给风险设施带来的风险，但在诉讼类型的功能分工、诉讼对象的选择、实体法与诉讼法的关联等方面仍有探讨的余地。

这一组判决中争点很多，涉及核反应堆设置许可撤销诉讼的司法审查范围、方法、设置许可合法性的证明责任等，还涉及核电站附近居民有无原告资格、设置许可的程序有无瑕疵、设置许可的实体是否合法等，但后面这些问题因与安全性行政判断的事后司法审查并无紧密关联，本文拟不予探讨。科学问题不是实体法上自由选择价值的问题，而是因认定事实有难度而让法院的判断认识能力界限成为问题的事项。

但是，2011年福岛核电站事故明显大大地损害了这种信赖。[22]日本高松高等裁判所1984年12月14日判決，行政事件裁判例集35巻12号2169-2170頁。核反应堆设施极为复杂，涉及多个专门领域的专门技术，需要对复杂多样的事项作出综合评价和判断。伊方町及附近居民在提出行政复议后，于1973年8月以其生命、身体、财产等有受到侵害的危险为由提起撤销核反应堆设置许可的诉讼。

作者简介：王贵松，法学博士，中国人民大学法学院教授。行政机关需要借助于外部的专家学者、并尊重专家们的意见来完成安全性判断，这种判断中所包含的裁量权并不为行政机关所专享。仅仅是行政厅的专门知识或专门技术性判断，并不能成为限制法院审查权的正当化根据，承认怎样的专门技术性判断具有裁量性也不明确。因为核电诉讼的结果会大幅度左右能源政策，行政当局对国民负有责任，而法院并不代为负责。

[2]例如在吴定淑诉重庆市大足区公安局道路交通事故认定案中，重庆市第一中级人民法院认为，交通事故认定书系公安机关交通管理部门根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和相关物证的检验鉴定结论，对交通事故原因及事故相关各方的责任等，作出的专业技术性认定意见。即便如核安全标准这种尖端科技问题，我国《核安全法》第8条第3款也规定，核安全标准应当根据经济社会发展和科技进步适时修改。

第三，当事人在主观上对无法解明事案不具有可非难性公民失去了人身自由，其他权利自由也就无从谈起，因此，人身自由是公民最基本、最起码的权利。

而在旧西藏，政治、经济大权实际上掌握在由官家、贵族、寺庙组成的农奴主阶层手中（即三大领主）。广大西藏人民，如同当年的欧洲人民一样，迅速投入到反对旧的神权统治的斗争之中，并为建立人民当家作主的新的地方政权而奋斗。一切形式的奴隶制度和奴隶买卖均应予以禁止第二款规定任何人不应被强迫役使，第三款规定任何人不应被要求从事强迫或强制劳动。也由此更能证明上世纪五十年代西藏地区的民主改革之于西藏人民在人身解放、生存发展、政治参与等全方位权利彰显上的重大意义，以及西藏地区民主改革本身旨在实现一个从少数僧侣专制到广泛的人民民主、从农奴制到人权彰显、从政教合一到政教分离的现代政治秩序建构努力的性质所在。其他如德国、意大利等国的现代国家构建，均是建立于宗教权力在政治领域的退场基础之上，也均在其宪法文本中明确规定了政教分离原则。西藏民主改革：世界人权史视野下的基本权利保障 人权，简而言之即作为一个人所应当享有的基本权利，在世界人权宣言和世界各国宪法中，对于基本权利的规定虽然不尽一致，但主要包括平等权，选举权与被选举权、政治参与权、表达自由等政治权利，宗教信仰自由，财产权，社会保障权，受教育权，以及妇女、老人、儿童等特殊群体的权利保障等。

所以，从这个意义上讲，恰恰是被西方国家部分政客所指责的西藏地区民主改革，才真正实现了西藏人民的人权彰显，即使是放诸于世界人权史的发展历程之中，也堪称一场史诗性的人权变革。法律以公平、正义为圭臬，其立法和实施都尚且如此，遑论其他。

在戈尔斯坦的记述西藏社会1913年至1951年的这段历史中，充斥着西藏僧侣、贵族集团内部的政治斗争，而这，实际上只是西藏政教合一体制下统治阶层政治内斗的一个缩影。所以，无论是作为宪法基本权利首要权利的平等权，还是选举权、被选举权等政治参与权、以及人身自由、宗教信仰自由、财产权、受教育权等经济文化权利，乃至妇女等特殊群体的权益问题，在旧西藏农奴制、僧侣神权统治下都缺乏保障。

而寺庙，则是指西藏地区寺庙中的各类、各级活佛以及堪布、基索、格贵等上层僧侣，在1959年，全区共有大小活佛约500人，其中大活佛10人，掌握经济实权的上层僧侣约4000人。无论是曾经的农奴主、喇嘛，还是曾经的娃子、农奴，此时都是中华人民共和国的公民，平等的享有和承担宪法和法律所规定的各项权利和义务，在旧的政教合一体制下永无政治地位的农奴，也可以成为人民代表、自治区高级领导人、将军、国家领导人，这正是西藏人民在民主改革之后享受到广泛的政治权利的一种真实写照。

因此，通过民主改革改变旧西藏前现代的政治体制、建立一个人民当家作主、广大西藏人民人权彰显、政教分离的新西藏，是包括西藏人民在内的整个中华民族共同的政治愿望。可以说，当今世界上大部分国家的政治体制实行的都是政教分离原则，甚至从某种意义上来讲，是政教分离还是政教合一，本身即可视为政治体制是现代还是前现代的一个判断标识。两位藏学大家之所以不约而同的将旧西藏地方政权的覆灭与现代西藏联系在一起，其意就在于揭示旧西藏地方政权的前现代政治体制性质。而即将成立的西藏各级地方政权，则真正为西藏人民当家作主提供了制度上的可能，也表明西藏经过民主改革，即将完成从旧西藏前现代的政治体制到现代政治体制的转变。

而在天主教曾经享有诸多政治、经济特权的法国，教士们享受的特权本身即成为新兴的资产阶级和广大法国人民无法忍受的一种象征，最终导致了大革命的爆发，大革命进程中广大农民拒绝缴纳什一税，夺回被教会侵占的土地和财产的现实，也促使制宪会议开始着手从宪法体制上解决宗教问题，随后通过了废除教士们的征收什一税特权、教会财产由国家处理的制宪会议法令，而政教分离原则，也成为法国宪法史中被贯彻得非常彻底的一项基本原则。政教分离，英文表述为separation of church and state，是现代国家的一般原则与政治道德基础，其意义在于禁止国家把某一特定宗教定为国教，另外要求国家与宗教之间应保持各自的生活准则与领域，从本质上来讲，政教分离要求国家权力的宗教中立性或非宗教性，禁止宗教的政治化与政治的宗教化。

而民主改革之后，西藏的宗教人士终于可以安心钻研、弘扬佛法精义，这也足以说明，政教分离的现代政治体制，才真正是宗教的最佳归宿，政治，本就不是宗教的使命。尽管关于民主的概念有各种各样的界定，但从词源学的角度讲，民主(Dnuoxparia或de-mocracy)就是demo加cracy，其含义是统治归于人民或人民主权。

但在旧西藏，上层僧侣、贵族和农奴是不可能平等的，占有西藏人口仅仅5%的三大领主占据了西藏几乎所有的社会财富、经济资源，而占西藏人口绝大多数的农奴则处于人身的依附状态，这很难说是一种经济方面的平等。对于西藏地区的宗教改革、教育兴办、民俗改革等，张荫棠也提出了自己的治理思路，其实质则在于建立一个与旧西藏僧侣贵族专制、农奴制、政教合一的地方政权迥异的现代政治体制。

上世纪五十年代西藏地区的民主改革，其意义不亚于林肯当年的废除奴隶制，且在一些具体权利保障方面还比当时的美国政府贯彻的更为彻底，可以说是世界人权史上的一次史诗性的变革。普选，作为公民的加冕礼 ，是现代政治之民主政体和人民主权的重要体现，世界民主史和宪法史，一定意义上就是各国人民普选权范围不断扩大的历史，民主改革后西藏各级政权建政的顺利进行表明了广大西藏人民渴望结束旧的、前现代的政治体制，早日实现宪法所赋予的人民当家作主的权力的强烈愿望。另外，只有真正实现宗教的归宗教、政治的归政治之政教分离原则，公民才有可能真正享受到宪法和法律所保护的宗教信仰自由。1963年3月2日，山南地区乃东县召开第一届人民代表大会，产生了西藏第一个由人民选举产生的县人民委员会。

结束了几百余年的旧的僧侣、贵族专制政权、顺利实现广大西藏人民当家作主的民主政权的建立之自由的新生，在表明了西藏人民旨在建立一个自由、平等、民主的社会主义新西藏的愿望和意志的同时，也无疑是中国民主史乃至世界民主史上的一件大事。西藏少数上层分子试图通过发动叛乱来阻止民主改革，既是对《十七条协议》的违背，也是对现代政治体制的缺乏了解。

而从旧西藏前现代的僧侣、贵族神权统治到人民当家作主的普选政权的建立，西藏人民也获得了自由的新生。由于反对改革的原西藏地方政府反动分子的叛乱已经平定，西藏广大人民的改革要求，已经得到顺利实现的条件。

强调无论是中央政权还是地方政权的合法性基础都应当建立在人民主权基础上而非神权、君权的至高无上与天然不可侵犯。旧西藏的高利贷的利率高得离谱，如堆巴家原欠甘丹寺喇基40藏克青稞，利滚利之后达到8000藏克。